Tra i molti argomenti del diritto costituzionale, il tema relativo al ruolo e alla figura del Presidente della Repubblica è probabilmente quello dove maggiormente si pone un problema preliminare riguardo all’approccio metodologico con cui si affronta l’analisi delle norme e della giurisprudenza costituzionali, della prassi e della dottrina. Un primo importante fattore da considerare è che quando si discute di presidente della Repubblica norme e prassi si intrecciano e spesso si legano inevitabilmente.
Quanto la contingenza influenzi la letteratura in tema di Presidente della Repubblica lo si può vedere effettuando una piccola ricerca: per esempio, rileggendo articoli, note e qualche manuale della prima metà degli anni novanta il Presidente della Repubblica è spesso descritto quasi come semplice “notaio” o “cerimoniere”. Oggi, invece, si leggono contributi diametralmente opposti; mentre, nella prima metà degli anni cinquanta troviamo di nuovo i riferimenti al ruolo notarile o meramente formale della presidenza della Repubblica. Si evince quindi di una oscillazione teorica spesso molto influenzata dalle contingenze storiche e politiche del momento. Già all’epoca non sono mancati pareri discordanti che hanno all’opposto riconosciuto al Presidente della Repubblica un ruolo più forte, titolare anche di alcune funzioni esecutive. Questi primi orientamenti, si sono modificati nel tempo e già a partire dalla prima presidenza di Luigi Einaudi, le teorie sul ruolo e sui poteri presidenziali hanno iniziato ad evolversi rapidamente, anche alla luce dei primi dubbi e delle prime controversie interpretative sulle disposizioni costituzionali riguardanti il Presidente della Repubblica. Partendo da questo momento in avanti le ricostruzioni teoriche sono diventate meno radicali, più sfumate e, allo stesso tempo, più dettagliate, precise. La concezione garantista inizia a non essere più di fatto l’unico approccio teorico alle tematiche presidenziali, e in certi casi, lo consideravano parte attiva all’interno del potere esecutivo. Il ruolo del Presidente della Repubblica è però ancora visto come l’esplicazione di un potere autonomo e imparziale. La figura presidenziale è, in questo periodo storico, ancora vista come essenzialmente «spoliticizzata», detentrice di funzioni di controllo più giuridiche che politiche. Successivamente, soprattutto a partire dalla presidenza Gronchi, si è iniziato invece a discutere di un ruolo più politico del Presidente della Repubblica, in particolare sotto il profilo di un «potere di indirizzo costituzionale» è opportuno segnare un ulteriore salto evolutivo, per la prima volta si cerca di configurare il ruolo presidenziale in un ambito non più solo costituzionale e formale ma anche politico. Tra la fine degli anni cinquanta e l’inizio dei sessanta, l’elemento principale che consente un maggiore interventismo al presidente pare proprio esserci l’accrescersi della crisi dei partiti. Le interpretazioni più recenti, anni ottanta e novanta, hanno cercato di coniugare alcuni degli elementi della teoria garantistica tradizionale con quella sull’indirizzo politico costituzionale, se infatti, il ruolo presidenziale abbia col tempo assunto sempre maggiore incisività non si può chiudere entrambi gli occhi dinanzi al testo costituzionale, che comunque tratteggia il Presidente della Repubblica come una funzione di vertice dello Stato posta a presidio del corretto funzionamento di tutto il sistema costituzionale, e, pertanto, un organo super partes di garanzia costituzionale. Dunque, fino agli anni sessanta le interpretazioni della figura e del ruolo del Presidente della Repubblica sono molteplici ed eterogenee. Molteplici sono i percorsi interpretativi che hanno impegnato la letteratura costituzionale e in oltre i sessant’anni di mutamenti costituzionali, politici e sociali. In tutto ciò occorre poi tenere presente che il Presidente della Repubblica, muovendosi sul piano della forma di governo, deve essere analizzato in un contesto «relazionale, e non statico» rispetto agli altri organi costituzionali e all’interno del complessivo quadro sistemico della forma di governo italiana. E’ importante, da un lato cercare di comprendere quale sia il Presidente della Repubblica delineato dalla Costituzione e, dall’altro, tenere presente e approfondire le evoluzioni pratiche e giurisprudenziali occorse negli ultimi anni: la lettera del testo costituzionale parrebbe collocare il Capo dello Stato al di fuori della funzione di indirizzo politico in senso stretto e gli assegnerebbe funzioni di garanzia politica e non giuridica, politica e non giuridica appunto, senza che si possa pensare che il presidente della Repubblica sia una variante monocratica della Corte Costituzionale. Nei primi anni di vigenza della Carta, questa impostazione si è consolidata e ci si è orientati sempre di più ad interpretare il Presidente della Repubblica come una figura tendenzialmente “debole”, detentrice più che altro di funzioni simboliche e formali, tanto che gli si riconoscevano meno poteri di quelli, assai scarsi, riconosciuti in fatto al Re nell’esperienza statutaria. Il primo Presidente è Enrico De Nicola, eletto Capo provvisorio dello Stato dall’Assemblea Costituente il 28 giugno 1946 e divenuto Presidente della Repubblica il 1° gennaio 1948. I due anni del suo mandato sono fondamentali per porre le regole e per creare le strutture portanti della nostra democrazia. Grande giurista, uomo scrupoloso e prudente, dà origine a uno stile e a un’interpretazione della funzione presidenziale in senso “notarile”, discreta, non interventista, ma attenta alle questioni formali e di garanzia. Il primo Capo di Stato eletto dal Parlamento repubblicano è Luigi Einaudi, il “Presidente professore”, economista insigne, bibliofilo raffinatissimo, già presidente della Banca d’Italia dal 5 gennaio del 1945. Eletto l’11 maggio del 1948, è il primo che deve interpretare e esercitare prerogative e competenze stabilite dalla Carta Costituzionale, ma ancora non sperimentate. È un Presidente discreto e competente, attento a non sconfinare mai dal suo ruolo istituzionale. Affronta con rigore la prima grave crisi politica italiana. Einaudi non compie viaggi all’estero, preferendo tenere un basso profilo in politica estera dopo la guerra e le dure condizioni imposte all’Italia dai Trattati di pace. Primo Presidente democristiano e primo cattolico a salire sul Colle, Giovanni Gronchi è eletto il 29 aprile del 1955. La sua elezione segna una svolta generazionale, rompendo quel vincolo ideale con l’Italia liberale prefascista rappresentato da De Nicola prima e da Einaudi poi. La sua Presidenza è improntata a una maggiore dinamicità: è un Presidente più “politico”, che interviene attivamente sia in politica interna sia in politica estera, con iniziative che sembrano talvolta travalicare il suo ruolo istituzionale. Antonio Segni è eletto Presidente della Repubblica il 6 maggio 1962. Dopo due anni, nell’agosto del 1964, è colpito da grave malattia e sostituito per quattro mesi dal presidente del Senato Cesare Merzagora; dà infine le dimissioni nel dicembre dello stesso anno. Dato il suo prestigio internazionale e i numerosi incarichi politici ricoperti in precedenza è figura autorevole, capace di rassicurare gli oppositori all’alleanza con il Partito socialista. Sotto la sua Presidenza nasce infatti il primo governo di centro-sinistra, quel primo Governo Moro del 5 dicembre 1963. Il 28 dicembre 1964 è eletto Presidente della Repubblica Giuseppe Saragat, leader della socialdemocrazia, primo Presidente dell’Assemblea Costituente fino al gennaio del 1947, quando diede le dimissioni per attuare la scissione dal Partito socialista di Nenni e fondare il Partito socialdemocratico. Durante il suo mandato la formula di centro-sinistra si rafforza e sono approvate riforme quali lo Statuto dei Lavoratori, l’introduzione del divorzio e l’istituzione delle Regioni. Siamo anche all’inizio del periodo del terrorismo, con la strage di Piazza Fontana il 12 dicembre 1969. Giovanni Leone è eletto Presidente della Repubblica il 24 dicembre 1971. La sua Presidenza è caratterizzata dal rispetto scrupoloso delle istituzioni e dall’indipendenza dai partiti e si dimette anticipatamente nel giugno 1978 con un accorato messaggio televisivo. Il successore Sandro Pertini, eletto Presidente l’8 luglio 1978, con il suo alto profilo morale e il passato di eroico antifascista contribuisce al riavvicinamento dei cittadini alle istituzioni, in un momento molto difficile della vita politica italiana. Definito il “Presidente dei funerali di Stato” a causa dei tragici avvenimenti di quegli “anni di piombo”, è anche il Presidente di eventi lieti: la strage di Bologna dell’agosto 1980 e l’assassinio del Generale Dalla Chiesa a Palermo nel 1982, ma anche Pertini che esulta per la vittoria in Spagna nel 1982, insieme ai giocatori della Nazionale italiana, o che dialoga con una scolaresca in visita al Quirinale. La sua grande fiducia nelle giovani generazioni lo porta a ricevere infatti ogni giorno centinaia di studenti di ogni età con i quali si intrattiene, rispondendo alle loro domande. Il giuramento di Spadolini davanti al Presidente Pertini testimonia la nascita del primo governo repubblicano con un presidente del Consiglio non democristiano, il 28 giugno 1981, la nomina di Eduardo De Filippo a senatore a vita continuando la tradizione di nominare personaggi che hanno illustrato il Paese con altissimi meriti nei campi più diversi, dalla scienza all’arte alla letteratura. Francesco Cossiga è il più giovane Presidente della Repubblica italiana. Eletto il 24 giugno 1985, con una larga maggioranza, grande esperto di diritto costituzionale, è stato Presidente rigoroso nell’osservanza delle forme costituzionali, vero “Presidente notaio” nei primi cinque anni del suo mandato. Nell’ultimo biennio, dopo la caduta del Muro di Berlino, il cambiamento della scena politica internazionale con la fine della guerra fredda e della contrapposizione dei due blocchi lo spinge a una polemica politica spesso provocatoria e eccessiva, con una forte esposizione mediatica, per cui è definito “il grande esternatore”, il “picconatore”. Oscar Luigi Scalfaro è eletto Presidente della Repubblica il 25 maggio 1992, due giorni dopo la strage di Capaci e la morte di Giovanni Falcone. È un momento tra i più difficili della storia italiana, dopo lo scandalo di Tangentopoli, i conseguenti procedimenti della magistratura e la delegittimazione della classe politica, che incrina il rapporto fra i cittadini e le istituzioni. Sette anni drammatici in cui Scalfaro, eletto proprio per il suo rigore morale e la fedeltà alla Costituzione, riesce a mantenere il suo ruolo di garante degli equilibri istituzionali, pur intervenendo attivamente sulla scena politica, giustificato dal dover difendere le istituzioni dal crollo del sistema dei partiti. I rapporti internazionali sono rappresentati da incontri particolarmente significativi, come quelli con il Dalai Lama e Fidel Castro. Eletto il 13 maggio 1999, in prima votazione, Carlo Azeglio Ciampi è il primo Presidente della Repubblica non parlamentare. Proveniente da una lunga e prestigiosa carriera in Banca d’Italia, fino alla carica di Governatore, ricopre il ruolo di Presidente del Consiglio fra il 1993 e il 1994 e poi di Ministro del tesoro nel Governo Prodi dal 1996 al 1998. È quasi superfluo ricordare l’impegno europeista di Ciampi e il ruolo da lui avuto per il rispetto del Trattato di Maastricht e l’accesso dell’Italia alla moneta unica europea: in riconoscimento di questa attività riceve nel 2005 ad Aquisgrana il Premio “Carlo Magno”, quarant’anni dopo il Presidente Segni. Pagine di giornali che lo ricordano le ferme prese di posizione del Presidente per quanto concerne la pluralità e libertà dell’informazione e la riforma dell’ordinamento giudiziario. Giorgio Napolitano è eletto Presidente della Repubblica il 10 maggio 2006. Momenti commoventi vedono Napolitano in Abruzzo, nelle zone colpite dal terremoto dell’aprile 2009.
I primi cinque capi di Stato erano figure che concorrevano a preservare e a garantire l’armonia dei poteri istituzionali, in tempi nei quali la grande politica aveva dirigenti di partito di alto spessore. Questa prima fase, durata un quarto di secolo, termina con Giuseppe Saragat. Poi il periodo segnato dal costante declino della classe politica e della parallela crescita degli inquilini del Colle, che si trovano a dover svolgere ruoli diversi rispetto a quelli indicati dalla Costituzione e li sanno interpretare con un forte interventismo personale, in anni di crescente crisi della classe dirigente partitica. Napolitano ne è l’esempio più evidente. Con Giovanni Gronchi lo schermo della Tv divenne un fattore dirompente nel trasformare l’immagine della massima figura istituzionale dello Stato. È emerso in maniera chiara e incontrovertibile quanto il carattere e la personalità del soggetto chiamato al Quirinale incidano sull’esercizio delle funzioni presidenziali. Non solo, una corretta interpretazione di quest’ultimo deve tenere conto anche del momento storico, politico e sociale, basti pensare a quanto siano divenuti determinanti in tal senso fattori quali la credibilità europea e internazionale, tanto sul fronte politico, quanto sul fronte economico-finanziario. Il secondo profilo riguarda il tema della “Repubblica presidenziale”, che richiama la temuta (o auspicata) svolta in senso semi-presidenzialista della forma di governo italiana, quale conseguenza delle recenti evoluzioni del sistema politico-istituzionale.
Di certo l’Italia sta attraversando una fase di crisi globale, di delegittimazione e perdita di credibilità della classe politica e delle istituzioni: similmente a quanto avvenuto nei primi anni ’90, l’esigenza di un mutamento politico-istituzionale è quanto mai sentita. Tuttavia, è difficile determinare quali saranno le caratteristiche del periodo storico-politico su cui il Paese si sta affacciando. Non ci troviamo quindi in una nuova fase della Repubblica, bensì, più semplicemente, in un periodo di transizione di cui è difficile al momento prevedere gli sviluppi.
I presidenti italiani hanno concorso a legittimare il ‘vincolo’ europeo come un fattore intrinseco all’auspicata modernizzazione del Paese. In Italia inoltre, Ciampi e Napolitano, fino a Mattarella, dovettero misurare il processo di integrazione europea con il mutamento di sensibilità nell’opinione pubblica e con la crisi del sistema dei partiti. Il 31 gennaio 2015 è stato eletto dodicesimo Presidente della Repubblica Sergio Mattarella. Il suo percorso politico ha origine all’interno del filone di impegno cattolico-sociale e riformatore. Eletto deputato per la Democrazia Cristiana nel 1983 nella circoscrizione della Sicilia occidentale, ha fatto parte della Camera dei Deputati sino al 2008, ha esercitato le sue funzioni in una fase di relativa stabilità politica ed economica e nel complesso, il Presidente Mattarella ha assunto un atteggiamento di garantismo costituzionale, di arbitro imparziale e super partes delle contese politiche contingenti. Eletto con i voti decisivi del Partito Democratico, di Sinistra Ecologia Libertà e del centro cattolico, il primo Capo dello Stato siciliano ha dovuto in primo luogo raccogliere l’eredità del suo predecessore al Quirinale: un dato tutt’altro che trascurabile, per la successione nella più alta carica repubblicana. Alla destabilizzazione sociale dettata, in tutto l’Occidente, dalla minaccia incombente del terrorismo islamico, nella nostra penisola si è contrapposto un periodo di sostanziale stabilità politica e istituzionale. Questa circostanza ha decisamente favorito lo svolgimento, da parte del Capo dello Stato, del suo ruolo costituzionale di garante dei valori, dei princìpi e degli interessi della comunità nazionale positivizzati nelle disposizioni costituzionali. Mattarella tiene a sottolineare l’auspicio del completamento di un percorso verso una riforma della Costituzione, esprimendo l’obiettivo di “rendere più adeguata la nostra democrazia”, senza però sottovalutare un’altra priorità; l’approvazione di una nuova legge elettorale, legge di sistema del quadro politico. L’azione del dodicesimo Capo dello Stato ha interessato l’aspetto delle riforme costituzionali, proprio al fine di salvaguardare i connotati fondamentali del sistema democratico nazionale.
La presidenza che rappresenterà l’Italia nei prossimi sette anni sarà pilotata a favore di un Paese in piena emergenza e con tante difficoltà. La maggiore preoccupazione non è soltanto la pandemia ancora in corso e le sue implicazioni, ma anche le tensioni politiche che accompagneranno l’elezione presidenziale, indipendentemente da chi salirà al Colle; uno scenario del tutto ignoto, il successore, dunque, non soltanto avrà il compito di applicare e di far correttamente attuare la Costituzione nella dialettica delle forze politiche, ma anche di legittimarla davanti agli occhi della comunità. Sergio Mattarella, impeccabile giurista porta a termine la missione di tenuta del sistema in stagioni di formidabile complessità e incidente crisi sanitaria legata alla pandemia in atto.
Gli inquilini del Quirinale appaiono provocatoriamente come eredi di alcune prerogative dell’antica monarchia. A partire da Sandro Pertini, a mano a mano che declina l’autorevolezza delle forze politiche, cresce il ruolo del presidente e che determina quesiti e evoluzione del legame tra la Costituzione di fatto e il testo costituzionale che comunque i primi cittadini della Repubblica hanno saputo interpretare con uno stile personale e, a volte, con forte carisma politico”. Quindi, un doppio binario politico-istituzionale e un simbolico-rituale della storia italiana. In questo momento di crisi economica spirituale della comunità è indispensabile che le forze politiche diano un segno forte, percepibile soprattutto fuori dei confini nazionali, di un accordo sostanziale sul nome di colui che, in una stagione particolarmente sofferta per la Repubblica, si insedierà al Quirinale.
Maria Ragionieri
